关于《龙岩市重大固定资产投资项目社会 稳定风险评估暂行办法》的解读
来源:  日期:2018-03-28 【字号:

  一、起草的必要性和过程

  2012年8月,国家发展改革委以部门规章形式出台了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号),规定项目单位在开展重大项目前期工作时,应当对社会稳定风险进行调查分析,并作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容设独立篇章。项目所在地人民政府或其有关部门制定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证,分析判断并确定风险等级,提出评估报告。评估报告作为发改部门在审批(核准)项目时的重要依据。省发改委先以闽发改投资〔2012〕1038号文将上述文件转发至各市,后以《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)文建立和规范全省重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制,并要求各市按照文件内容执行。

  2012年以来,市发改委严格按照国家及省文件规定,执行重大项目社会稳定风险评估机制,并为进一步增强重大建设项目社会稳定风险评估的科学性、规范性,保障重大项目建设的顺利实施,出台《龙岩市重大建设项目社会稳定风险评估引入第三方专业评估机构试点办法》。为进一步建立和规范我市重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制,切实在源头上预防和减少社会矛盾,结合我市实际,制定了《龙岩市重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(以下简称《办法》)。

  二、主要内容说明

  《办法》共11条,主要在以下几方面对现行重大固定资产投资项目社会稳定风险评估工作进行规范。

  (一)明确适用范围

  按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)第二条规定:“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目,使用本办法。”《福建省发展和改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)第二条规定:“省投资主管部门审批、核准或核报省人民政府审批、核准的固定资产投资项目,适用本办法。转报国家发展改革委审批、核准的固定资产投资项目,按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)办理。”由上述条款可知,各级制定的暂行办法只适用于本级审批、核准的固定资产投资项目,对于备案制的项目并未明确在项目备案前需进行社会稳定风险评估。因此,市级制定的《办法》适用于市级审批、核准的固定资产投资项目,若项目需转报国家和省审批、核准,项目的社会稳定风险评估应按照国家和省的规定办理。《办法》第二条规定:“市投资主管部门审批、核准的固定资产投资项目适用本办法。转报国家发展改革委审批、核准的固定资产投资项目,按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)办理。转报省发展改革委审批、核准的固定资产投资项目,按照《福建省发展改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)办理。”

  (二)规范项目社会稳定风险的开展和评估

  一是规范项目社会稳定风险的开展工作。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)第三条和《福建省发展和改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)第四条规定,项目单位在开展项目前期工作时,应对项目社会稳定风险进行调查分析,征询相关群众意见,查找并列出风险点,发生的可行性及影响程度,提出防范和化解风险的方案措施以及采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设立独立篇章,且应达到相应的内容深度。

  因此,按照国家和省的规定以及国家和省对于分析篇章的格式深度要求,结合我市项目实际,《办法》第四条规定:“项目单位在组织开展项目前期工作时,应对项目实施可能产生的社会稳定风险进行调查分析,深入了解项目所在地的自然环境状况和社会历史背景。广泛征求项目所在地乡镇和规划、土地、环保、住建、信访、维稳等职能部门的意见,充分征询项目建设地点周边群众尤其是各利益相关方的意见和诉求,客观预测、综合评判项目建设在政策规划、征地拆迁补偿、移民安置、生态环境影响等主要风险因素发生的可能性及影响程度,提出防范和化解风险的具体方案措施,以及采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。项目单位申报项目时提交的项目可行性研究报告和项目申请报告文本中应有社会稳定风险分析篇章,内容深度和格式参照本办法附件1的要求编写。情况较简单、外部性影响很小、社会稳定风险很低的项目在编写分析篇章时可进行适当简化。”

  二是规范项目社会稳定风险的评估工作。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)第五条和《福建省发展和改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)第五条、第六条规定,项目所在地人民政府或有关部门制定的评估主体应对项目单位作出的社会稳定风险分析开展评估论证,听取多方意见,分析判断并确定风险等级,并提出社会稳定风险评估报告,评估报告应达到相应的深度。评估主体也可根据需要委托有相应能力的咨询机构开展评估论证。评估主体认为项目情况较简单、外部性影响较小、社会稳定风险较低,经报指定评估主体的单位同意后,可对评估程序和内容进行适当简化。

  结合我市实际,根据《中共龙岩市委办公室 龙岩市人民政府办公室关于印发<龙岩社会稳定风险评估实施办法(试行)的通知>》(岩委办〔2013〕69号)文件内容,确定我市重大项目的评估主体为项目主管单位。项目主管单位应对项目单位提出的社会稳定分析进行评估论证,并提出项目社会稳定风险等级。因此,《办法》第五条规定:“ 由项目所在地人民政府或有关部门指定的评估主体组织对项目单位作出的社会稳定风险分析开展评估论证,采取公示、专题座谈、实地走访、抽样调查、听证会等形式听取各方面意见,分析判断并确定风险等级,提出社会稳定风险评估报告。评估报告的内容深度和格式参照本办法附件2的要求编写。根据《中共龙岩市委办公室 龙岩市人民政府办公室关于印发<龙岩社会稳定风险评估实施办法(试行)的通知>》(岩委办〔2013〕69号)文件规定,市级重大项目的评估主体为项目主管单位,各县(市、区)的项目评估主体由各县(市、区)政府确定。”

  根据省发改委制作的《项目社会稳定风险评估意见表》,结合我市实际,制作了《龙岩市固定资产投资项目社会稳定风险评估意见表》。项目主管单位在进行评估时,认为项目情况较简单、外部性影响较小、社会稳定风险较低的,可简化程序,填写《意见表》。《意见表》应有项目主要风险因素、主要风险防范和化解的具体措施,并经由项目所在地基层综治信访维稳部门和项目主管部门盖章确定项目的风险等级。因此,《办法》第六条第一款规定:“评估主体认为项目情况较简单、外部性影响性较小、社会稳定风险较低,经报指定评估主体的单位同意后,可对评估程序和内容进行适当简化,通过查找影响社会稳定的潜在风险,制定并落实风险化解和控制措施,提出项目社会稳定风险评估意见表。评估意见表的主要内容和格式参照本办法附件3要求填写,评估意见表需经由项目所在地综治信访维稳部门和项目行业主管部门确定项目风险等级。”

  若项目主管单位认为需委托咨询机构开展评估论证的,项目主管单位应按照我委在2015年出台的《龙岩市发展改革委关于印发龙岩市重大建设项目社会稳定风险评估引入第三方专业评估机构试点办法的通知》(龙发改审批〔2015〕3号)开展相关工作。因此,《办法》第六条第二款规定:“对于情况复杂、外部性影响性大、涉及面广的重大建设项目,评估主体根据项目实际情况可委托有相应能力的咨询机构对项目单位作出的社会稳定风险分析开展评估论证,引入第三方专业评估机构进行评估的参照《龙岩市发展改革委关于印发龙岩市重大建设项目社会稳定风险评估引入第三方专业评估机构试点办法的通知》(龙发改审批〔2015〕3号)执行,但受委托的咨询机构不得与编制项目可行性研究报告、项目申请报告的咨询机构为同一机构。”

  三是明确风险等级。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)第四条和《福建省发展和改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)第三条规定,重大项目社会稳定风险等级分为高、中、低三级。且无论是项目单位在分析时还是项目主管单位在评估时,都应在项目采取了防范和化解风险的措施后,根据每个等级的范围,最终确定项目为哪种等级风险。因此,《办法》第三条明确:“项目社会稳定风险等级分为三级:高风险:大部分群众对项目有意见、反应特别强烈,可能引发大规模群体性事件的,或者可能采取极端行为产生重大负面影响。中风险:部分群众对项目有意见、反应强烈,可能引发矛盾冲突和一般群体性事件,或者可能采取过激行为产生较大负面影响。低风险:多数群众理解支持但少部分人对项目有意见,可能引发小规模群体性事件的,不存在极端或过激行为等隐患,通过有效工作可防范和化解矛盾。”

  (三)规范评估结果的运用

  一是相关文件的报送。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)第六条和《福建省发展和改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)第七条规定,项目单位在报送项目可行性研究报告或是项目申请报告至投资主管部门审批或核准时,在申报材料中应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见,并附社会稳定风险评估报告。

  发改部门为投资主管部门之一,因此,项目单位在向发改部门报送项目审批、核准时应有上述申报材料。《办法》第七条规定:“各县(市、区)发展和改革局、市直有关单位和项目单位在向市投资主管部门报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报材料中,应当包含对评估主体提交的项目社会稳定风险评估报告(或意见表)的意见,并附社会稳定风险评估报告(或意见表)。”

  二是结果的运用。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)第八条和《福建省发展和改革委关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(闽发改投资〔2013〕826号)第九条规定,评估主体提出的社会稳定风险评估报告(或是意见表)和咨询机构提出的咨询意见,是投资主管部门在审批、核准项目时的重要依据。评估主体(即项目主管单位)对项目社会稳定风险评估后若确定风险等级为高风险或中风险的,投资主管部门一律不予审批、核准。唯有确定为存在低风险且有可靠防控措施的项目,投资主管部门才能予以审批、核准。

  发改部门为投资主管部门之一,因此,发改部门在审批、核准项目时,应严格按照规定,唯有低风险且可控的项目才能予以审批和备案。《办法》第八条规定:“市投资主管部门根据评估主体提出的项目社会稳定风险评估报告(或意见表),第三方专业评估机构评价报告以及项目评估主体作出的最终评估结论作出项目审批决定。对于项目评价为中风险或高风险等级的项目,市投资主管部门一律不予审批、核准。对项目评价为低风险等级且有可靠防控措施的,市投资主管部门按照基本建设程序给予审批、核准,并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。”

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